对策综述
完善土地征收制度的对策
1．转变征收理念，增强依法征收观念
征收土地的目的是更好更快地发展地方经济，然而，由于地区部分政府领导干部没有树立正确的政绩观，认为只要能推动经济发展，暂时牺牲农民部分甚至全部利益是不可指责的，认为只要有好项目，即可立即批地甚至未批先用，完全不管其行为是否侵犯农民的土地所有权，更不考虑农民的合法权益。正是在这种错误理念的指导下，才导致许多违法征地现象时有发生。
2．完善农村土地征收制度
农村土地征收是国家公权对土地的私权剥夺，事关人民受宪法保护的基本权利，事关国家的宪政制度和法治建设，因此，必须将农村土地征收纳入法制化的轨道，依法进行。然而，由于我国至今还没有制定专门的土地征收法，因而能否加强依法行政，很大程度上取决于农村土地征收制度的完善与否。我国现行新土地管理法及其实施条例在征收制度上还很不完善，存在许多矛盾和漏洞，因此，完善农村土地征收制度已成为当前亟须解决的重要问题之一。
完善农村土地征收制度，关键是在明确界定“公共利益”的前提下，合理确定征地补偿标准，并全额补偿到位。为此，必须做好以下两方面工作：
(1)明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，使商业性用地退出征地范围。
在征地范围的确定上，要与宪法原则、市场经济规律、国际通行做法相一致，严格界定在公共设施、公共事业等公共利益上。只有在涉及公共利益时，才能动用国家征地权。但哪些属于公共利益的范畴，我国的宪法、土地管理法都没有明确界定，这给征地工作造成了混乱。实践中，许多地方故意规避法律规定，假借公共利益之名征地，实则是为了政府或特定市场主体的利益服务。然而，如果“仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收土地，实际上是通过国家公权力强制夺取一部分人的利益来满足另一部分人的利益。这是国家权力对私人权利最严重的侵害。”因此，必须明确界定“公共利益”范围，坚决杜绝征收权的滥用，这是完善土地征收制度的前提条件。
此外，对于公共利益以外商业性用地，在不改变公有制的前提下，一律通过市场机制配置土地，使商业用地退出征地范围。为此，必须在充分尊重农民集体土地所有权的前提下，开放农村建设用地市场，允许集体土地使用权流转进入市场。
(2)完善土地征收补偿制度
在明确界定征地范围的前提下，征地工作中为确实保护农民的合法权益，完善补偿制度是完善土地征收制度的当务之急。当前，根据我国现行农村土地征收的实际情况和基本国情，应主要包括以下几方面：
①扩大补偿范围。为保证补偿的公正性，必须合理确定农村土地征收补偿范围，这是前提条件。根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。由于现代社会财产类型的多样化，征地补偿范围应包括土地等实物财产形态和一切具有经济价值的权利形态，如地上权、抵押等。为改变土地补偿范围过窄、侵害被征地农民合法权益的局面，适应现代社会征收补偿理论发展的要求，我国农村土地征收补偿范围应扩大为：土地补偿费、安置费、地上建筑物及青苗费、土地承包经营权损失费、残地损失费等。②合理确定补偿标准。我国现行土地法律规定的补偿标准是按产值倍数来计算的，这不符合市场经济规律和国际通行做法，也没有科学的根据。补偿标准的确定应因补偿对象不同而各异。土地实物的补偿，应根据市场价值，双方平等协调确定；土地承包经营权的补偿，应按照承包土地所取得的收益价值确定；青苗费按其预期收益补偿；地上附着物按其市价赔偿；残地补偿应按其实际损失赔偿。
③补偿方式多样化。当前，我国农村土地征收补偿方式比较单一，绝大多数是对被征地农民实行现金补偿，且一次性支付。根据我国各地的实际情况，补偿方式应该而且可以多样化，可以采取实物补偿、入股补偿等各种方式。
3．健全与完善农村土地征收法律程序
当前，完善我国农村土地征收法律程序，应重点做好以下三方面工作：
(1)建立批前协商、听证制度。当前，世界上其他许多国家的一个很成熟的做法就是征收土地前和被征地者平等协商，如英国、法国、美国等，这一点很值得我国借鉴。因此，在法律上要明确规定征地前必须听取农民的意见。因而，现行法律应修改为：“拟征地的政府部门在形成土地征收初步方案后、报批之前，应通知集体经济组织和农民，并就征收补偿、安置方案等与他们进行协商，听取意见和建议。”同时，应告知农民“有要求举行听证的权利”。
(2)建立征地前补偿制度。土地所有权属于农民集体，因此，必须先补偿后征地，这是尊重物权的根本要求。而我国“先征后补”模式从法理角度上讲是不符合国际法、国际惯例的。国外征地实践非常有力地证明了：只有设立征地前补偿程序，才能从根本上防止补偿款的拖欠和截留，才能从源头上预防权力寻租，才能真正确保农民的合法权益。
(3)完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后，政府部门应及时在征地地点公告。被征地农民若对征收补偿和安置方案不服，可以提起复议，复议后仍不服的可以提起诉讼，寻求司法救济。
4．加大执法力度，依法严厉制裁农村土地征收中的违法行政人员
(1)明确农村土地征收中违法行政人员的法律责任。当前，要对农村土地征收过程中不依法补偿、拖欠征地款、剥夺农民知情权的行政人员界定明确的法律责任，并切实解决征地过程中违法行为不能依法查处的问题。对滥用征地权，擅自征地、不依法补偿，不依法征求农民意见的违法行政人员严肃依法制裁，追究其法律责任。
(2)坚持事前防范、事中监督和事后查处相结合，预防征地中的违法行政。加强农村土地征收中的依法行政，其中很重要的一点就是要对补偿落实情况的跟踪了解和督促检查，并充分调动各级政府防范和查处违法行政人员的积极性。同时，要充分发挥纪检监察部门的作用，建立与纪检监察部门的配合协调机制。查处和严厉制裁违法行政人员的核心是确立土地执法人员土地检察官身份，将土地部门向纪检监察机关提出的处分建议作为公诉书而不是当今的“举报线索”。
(3)健全农村土地征收纠纷的司法裁决机制。当前，由于政府集土地征收决策者、地产交易当事人、士地管理者多重角色于一身，既当裁判员，又当运动员，这种自己监督自己，自己裁决自己的职能形同虚设。因此对被征地农民提出的征地合法性、补偿合法性等问题，应提交司法机关审查处理。避免政府对征地纠纷裁决的参与，加大司法在征地纠纷问题上的解决力度。
事实证明，通过加强执法，加大司法裁决力度，既有利于保证公共利益征地能够依法顺利进行，维护国家利益'又有利于保护被征地农民合法权益不受侵犯，维护社会稳定，促进社会经济的持续快速健康发展。
综上所述，由于土地制度不健全、法律制度不完善等多方面原因，导致当前我国农村土地征收中大量违法行政现象屡禁不止，并直接引起行政机关滥用征地权，权力寻租现象严重，腐败现象滋生；耕地大量减少'生态环境恶化；失地农民数量骤然上升，群体上访事件迅速增多等严重后果。为此，必须转变征收观念、完善农村土地征收制度、健全与完善农村土地征收法律程序、加大执法力度，依法严厉制裁农村土地征收中的违法行政行为，这既是解决违法征地问题、真正确保被征地农民合法权益的客观需要，也是促进国民经济可持续发展，构建社会主义和谐社会重要的时代课题。
